Nisan 2020 – Kasım 2020 ve Şubat 2021 – Ağustos 2021 tarihleri arasında, Heinrich Böll Stiftung Derneği’nin desteği ile yürüttüğümüz “Türkiye Savunma Sanayiinin Haritalandırılması: Ekonomi ve Dış Politika” çalışmamızın sonucunda “Türkiye Savunma Sanayiinin Ekonomi Politik Haritası” isimli raporu yayınladık.
Barış Alp Özden ve İsmet Akça tarafından yazılan raporda;
* Türkiye’deki askeri sanayiinin yakın dönemdeki gelişim seyri incelenmiş;
* Türkiye savunma sanayiinin harcamaları, ithalat ve ihracatı, savunma sanayiinde faaliyet gösteren şirketlere dair ve Dünya savunma sanayisine dair toplam mali veriler, Türkiye savunma sanayiinin dünyadaki yeri, toplam mali boyutu ve faaliyet gösteren şirketlerin mali payları gibi veriler tamamen açık kaynaklardan edinilerek haritalandırılmış;
* Ürünler ve projeler üzerinden sektördeki şirketler arası ilişkileri, şirket payları ve taşeron ilişkileri haritalandırılmış ve değerlendirilmiştir.
İsmet Akça: 7 Şubat 2017’de çıkarılan 686 sayılı KHK ile işine son verildiğinde Yıldız Teknik Üniversitesi Siyaset Bilimi ve Uluslararası İlişkiler Bölümü’nde öğretim üyesiydi. Marmara Üniversitesi Fransızca Kamu Yönetimi Bölümü’nden mezun olmuş, yüksek lisans ve doktora derecesini Boğaziçi Üniversitesi Siyaset Bilimi ve Uluslararası İlişkiler Bölümü’nde “Militarism, Capitalism and the State: Putting the Military in its Place” başlıklı doktora tez çalışmasıyla tamamlamıştır. Araştırmaları ve yayınları Türkiye’nin siyasal sosyolojisi, Türkiye’de ordu-ekonomi ve ordu-siyaset ilişkileri, militarizm, kapitalist devlet ve sınıflar, neoliberalizm ve hegemonya alanlarında yoğunlaşmıştır.
Barış Alp Özden: Doktora derecesini 2011 yılında Boğaziçi Üniversitesi Atatürk Enstitüsü’nden aldı. 7 Şubat 2017 tarihli 686 sayılı KHK ile ihraç edilene kadar Yıldız Teknik Üniversitesi Siyaset Bilimi ve Uluslararası İlişkiler Bölümü’nde çalıştı. Emek tarihi, neoliberalizm, Türkiye siyaseti ve ekonomi politiği alanlarında çalışmaları bulunmaktadır. Halen Duisburg-Essen Üniversitesi Türkiye Çalışmaları Enstitüsü’nde misafir öğretim görevlisi olarak bulunmaktadır.
ÖZET
Türkiye savunma sanayii son yirmi yılda önemli gelişmeler kaydetti. Bu dönemde Türkiye’yi bir “bölgesel güç” haline getirme arzusu, Türk Silahlı Kuvvetleri’nin (TSK) artan ihtiyaçlarını karşılamaya yönelik yerli üretimin ve teknolojilerin geliştirilmesi çabalarını da güçlendirdi. Bu siyasal yönelim hem askeri ihtiyaçların ülke içinden karşılanma oranının hem de sektörün büyüklüğünün hızla artmasına neden oldu. Sektörde faaliyet gösteren firmaların ve personel sayılarının da hızla artmasıyla savunma sanayii hem uluslararası alanda Türkiye’nin “bağımsız duruşunun ve artan etkinliğinin” bir sembolü hem de ekonomik bir “başarı hikâyesi” olarak sunuldu.
Türkiye’de savunma sanayiinin hızlı bir büyüme temposu kazandığı ve görece daha sofistike silah sistemleri üretme konusundaki kapasitesini geliştirdiği şüphe götürmez bir gerçek olmakla beraber son yıllarda bizatihi Cumhurbaşkanı ve diğer yetkililer tarafından yoğunlukla kullanılan ve medya tarafından da yeniden üretilen siyasal söyleme hakim olan milliyetçi-militarist popülist yaklaşım bu konuda nesnel bir değerlendirme yapmayı güçleştirmektedir. Yazılı ve görsel basınla beraber internet ve sosyal medya mecralarında da savunma sanayiine yönelik geniş bir ilgi alanının oluşmasına rağmen, savunma ve güvenlik alanında yanlış bilgi, propaganda ve hatta psikolojik harp niteliği taşıyan makale ve haberlerin baskın olduğu görülmektedir. Türkiye’nin savunma ihtiyaçları ve askeri sanayiinin durumu, sektörün siyasetle ilişkisi ve sermaye yapısı, dünyada savunma ve güvenlik teknolojileri ve Türkiye’nin bu alandaki yerine dair akademik ve bilimsel çalışmaların sayısı da oldukça azdır. Bununla beraber Türkiye’de savunma harcamalarının mali seyri, savunma harcamalarının makroekonomik (özellikle ekonomik büyümeye) etkileri, borçlanma ve bütçe açıkları ile ilişkisi, savunma harcamaları ile diğer sosyal harcamalar arasındaki ilişki başlıklarında nicelik ve nitelik açısından görece gelişkin bir akademik literatür bulunmaktadır. Bu nedenle bu araştırma raporu savunma sanayiinin ekonomi-politik perspektiften resmini çekmek, başka bir ifade ile sektörün bir haritasını çıkarmak amacıyla kaleme alındı. Rapor, bu yöndeki araştırmalara bir zemin sunmak üzere ve geliştirilmeye açık bir çalışma olarak tasarlandı.
Savunma sanayiinin gelişimi savunma harcamalarının gelişimiyle çok yakından ilişkilidir. Bu sebeple raporun birinci bölümünde, mevcut çalışmaları ve veri setlerini kullanarak Türkiye’de savunma harcamalarının seyrine odaklanılmıştır. Türkiye’de savunma harcamalarında, özellikle savunma sanayii projelerine harcanan kaynaklarda, bütçe dışı Savunma Sanayii Destekleme Fonu’nun (SSDF) kayda değer bir etkisi olması ancak fonun harcamalarına ilişkin kronolojik ve düzenli veri elde edilememesi hesaplamaları zorlaştırmaktadır. Yine de 1980 sonrasında savunma harcamalarının neredeyse sürekli bir yükselme eğilimi gösterdiğini tespit etmek mümkündür. 2000’lerin ilk on yılı içinde (özellikle 2000-2008 arası) bütçe içi savunma harcamaları TL üzerinden hesaplandığında bir düşüş eğilimi gösterse de bu dönemdeki iniş ve çıkışlar oldukça dar denebilecek bir aralık içinde seyretmiştir. Dolar bazında bakıldığında ise sürekli ve düzenli bir artış gözlenmekte, ayrıca bütçe dışı SSDF kaynaklarından yapılan harcamalar da bütçeden yapılan savunma harcamalarındaki azalmayı telafi etmektedir. Bu dönemde bütçe içi savuma harcamalarındaki düşüşte askeri personel sayısının azaltılması sonucu personel harcamalarında gerçekleşen düşüş belirleyici olurken, SSDF harcamalarının aktığı savunma sanayii üretim projeleri ve satın almalar bu düşüşten etkilenmemiştir.
Savunma harcamaları 2008-2014 arası kısmi, 2015 sonrası ise kayda değer bir yükselme eğilimine tekrar girmiştir. Bu durum savunma sanayiine yönelik harcamaların ve milli bir savunma sanayii inşa çabalarının yeniden hız kazandığı döneme denk gelmektedir.
2002 sonrası AKP döneminde gözlemlenen önemli bir başka olgu ise iç güvenlik harcamalarının özellikle de polis teşkilatı harcamalarının kayda değer bir yükseliş göstermesidir. Polis teşkilatının harcamaları 1998’den itibaren yükselmiş, özellikle 2008 sonrasında ise bu artış ivme kazanmıştır. Bu artışın ardındaki önemli bir faktör 2004-2014 döneminde polis personelinin neredeyse % 50 oranında artarak 253.000’e ulaşmış olmasıdır. 2002-2014 arası İçişleri Bakanlığı bütçesi 5 katına, 2003-2012 arasında polis teşkilatı bütçesi ise 2 katına ulaşmıştır. 2014’te Galler’de gerçekleşen NATO zirvesinde üye ülkelerin savunma harcamalarının Gayri Safi Yurtiçi Hasıla’ya oranını yüzde 2’ye, ekipman harcamalarının toplam savunma bütçesinin en az yüzde 20’sine çıkarma kararı da son yıllardaki gelişmeleri etkileyen önemli bir faktördür. Türkiye, 2014’te yüzde 1,45 olan bu ilk oranı 2019’da yüzde 1,86’ya çıkarmıştır. Türkiye’nin savunma harcamaları içinde ekipman harcamalarının payı ise 2014’te % 25,08 iken 2019’da % 34,32’ye çıkmıştır.
Türkiye’de askeri sanayiyi geliştirme isteği Cumhuriyet’in ilk yıllarına kadar uzanmakla birlikte esas ivmesini 1985 sonrasında yaşamıştır. 1985’te ilan edilen “Silahlı Kuvvetlerin modernizasyonu projesi” bağlamında gelişmiş askeri teçhizat edinmek ve askeri sanayide yerli üretimin payını artırmak hedeflenmiştir. Bu doğrultuda Savunma Sanayii Müsteşarlığı’nın (SSM) ve ona bağlı bütçe dışı bir kaynak olarak SSDF’nin kurulması en önemli yasal-kurumsal düzenlemeler olmuştur. SSDF askeri teçhizat alımı ve daha önemlisi üretimi açısından çok belirleyici bir finansal kaynak oluşturmuştur. Yine bu dönemin belirleyici bir özelliği, bazılarının kökeni 1970’li yılların ikinci yarısına dek uzanan Türk Silahlı Kuvvetlerini Güçlendirme Vakfına (TSKGV) bağlı büyük şirketlerin sektörde belirleyici bir konuma sahip olmasıdır (2000’e gelindiğinde sektörün toplam cirosunun üçte biri). Bununla birlikte sektörün mali boyutu geliştikçe 1990’lı yıllarda büyük ölçekli başka sermaye gruplarının da sektörde yer almaya başladığı görülmektedir. 2008 itibarıyla Türkiye savunma sanayii toplam cirosunun dağılımına bakıldığında, yüzde 36 özel şirketler, yüz de 33 TSKGV ve yüzde 31 oranında kamu sektörü ağırlığı olduğu görülmektedir.
1980’li yıllardan itibaren askeri sanayide yerli üretimin payını artırmaya dönük çeşitli çabalar gösterilmesine rağmen Türk Silahlı Kuvvetlerinin (TSK) ihtiyaçlarının yurtiçinden karşılanma oranı 2003’te hâlâ yüzde 25 düzeyindedir. Bu durum üzerine, 2004 yılında, silahlanmada dışa bağımlılığı yüzde 50’lere çekmek üzere, ortak üretime dayalı tedarik anlaşmalarına dayalı model terk edilerek yerli silah üretimine ağırlık verilen bir modele geçildi. Bu tarihten itibaren savunma sanayiinin mali büyüklüğünde önemli bir artış gerçekleşti. TSK’nın ihtiyaçlarının yurtiçinden karşılanma oranı 2018 yılında yüzde 65’e yükseldi, 2023 hedefi ise yüzde 75 olarak belirlendi. Savunma sanayiinde yerlileşme düzeyine ilişkin verilen oranların hangi kriterlerle hazırlandığının bilinmediğini ve sektörü yakından takip eden bazı uzmanlar tarafından bu oranların şüpheyle karşılandığını not etmeliyiz. Dolayısıyla bu oranların bir eğilimi yansıttığını düşünmek daha yerinde olur.
2004’te 1 milyar 337 milyon dolar olan sektörün cirosu 2010’da 3 milyar 707 milyon dolara, 2019’da ise 10 milyar 884 milyon dolara çıkarken, 2023 hedefi ise 26 milyar 900 milyon dolar olarak konuldu. Benzer şekilde Savunma Sanayii Başkanlığı (öncesinde SSM) tarafından yürütülen toplam proje sayısı 2004’te 84, 2010’da 269, 2018’de 667 olarak gerçekleşti; bu projelerin toplam sözleşme bedeli ise 2004’te 7 milyar 957 milyon dolardan 2010’da 24 milyar 462 milyon dolara, 2018’de ise 60 milyar dolara ulaştı. İhale süreci devam eden projelerle birlikte toplam sözleşme bedelinin 75 milyar dolara ulaşması öngörülmektedir.
Benzer bir eğilim sektörün ihracat kapasitesinde de mevcuttur. Türkiye savunma sanayii ihracatı 2004’te 196 milyon dolardan 2010’da 853 milyon dolara, 2019’da ise 3 milyar 068 milyon dolara çıktı. Her ne kadar 1990’ların sonundan itibaren dünyada savunma sanayii ürünlerinin ihracatındaki yoğunlaşmanın azalması ve yeni gelişen ihracatçı güçlere pazarda yer açılması, Türkiye savunma sanayiinin ihracat kapasitesinde böyle bir artışa yol açmışsa da Türkiye’nin bu alanda uluslararası piyasada görece düşük teknolojili ürünlerde rekabet edebildiği görülmektedir. Nitekim Türkiye’nin bu alandaki göreli hızlı yükselişine rağmen küresel silah pazarı içindeki payı yüzde birin altındadır. Uzun dönemli satış rakamları dikkate alındığında savunma sanayii dış satış gelirlerinde Amerika ve başta Almanya olmak üzere Avrupa ülkelerinin ağırlık taşıdığı görülmektedir. Türkiye savunma sanayiinin ihracatında en yüksek teknoloji segmentini kara platformları/sistemleri oluştururken, bunu sırasıyla askeri havacılık ve silah ve mühimmat satışlarının takip etmektedir. Uluslararası siyasal alandaki belirsizlikler ve en son CAATSA
yaptırımlarında gördüğümüz gibi zaman zaman Türkiye’nin NATO müttefikleriyle ayrışmasının gündeme getirdiği ticari kısıtlamalar savunma sanayii ihracatının gelişmesinin önünde potansiyel engeller olarak belirmektedir.
Türkiye 1990’lı yıllardan itibaren savunma tedarikini içeriden karşılama yönünde büyük mesafeler kat etse de bu durum, Türkiye savunma sanayiinin dışa bağımlılığını önemli ölçüde azalttığı ve kendi kendine yeterlilik hedefine yaklaştığı anlamına gelmiyor. Savunma sanayiinde ithalat bağımlılığının biçimi hazır silah platformlarından, motorlar ve elektro optik sensörler gibi yerli üretim için gerekli yüksek teknolojili ve yüksek maliyetli alt sistem ve bileşenlerin tedarikine kaymıştır. 2012’de 1 miyar 409 milyon dolar olan savunma ve havacılık sektörü ithalatının 2019’da 3 milyar 88 milyon dolara çıkması, sektörün toplam cirosu içinde ithalatın payının değişmediğini göstermektedir. Türkiye’nin F-35 programından çıkarılması ve CAATSA yaptırımları ile zaman zaman gündeme gelen açık ve gizli ambargoların Türkiye’nin savunma ithalatını kısa ve orta vadede etkileyeceği tahmin edilebilir. Bununla beraber bu tür yaptırım ve ambargolar karşısında Türkiye savunma sanayiinin tedarikçilerini değiştirme ve alternatif alt sistemleri kullanma becerilerini zamanla geliştirdiği de görülüyor.
Sektör Ar-Ge harcamaları da artmakla birlikte hâlâ kayda değer bir teknolojik atılım yapabilmenin ve Türkiye’yi uluslararası silah pazarında daha rekabetçi hale getirecek bir düzeye ulaşmanın çok uzağındadır. 2002 yılında 50 milyon dolar civarındaki savunma ve havacılık Ar-Ge harcaması 2019’da 1 milyar 672 milyon dolar seviyesine çıkmıştır. Ancak Türkiye’nin savunma Ar-Ge yatırımlarının milli gelir içindeki payı sadece % 0,06 civarındadır. Savunma sanayii istihdamında mühendislerin ve ürün-teknoloji geliştirme alanlarında çalışanların oranı artmakla birlikte Türkiye’nin siyasi ve ekonomik istikrarına karşı duyulan güvensizlik, Ar-Ge birimlerinde çalışmak isteyenler için yurtdışında daha fazla fırsat olması ve içeride çalışma koşullarının ağır olması gibi nedenlerle kıdemli ve tecrübeli çalışanlar arasında yurtdışına yoğun bir göç eğiliminin olduğu görülmektedir.
Türkiye savunma sanayiine dair sağlıklı veri bulmanın en zor olduğu alanlardan biri sektördeki sermaye gruplarının sektör içi payları ve sermaye gruplarının sektör içi yapılanması gibi konulardır. Savunma sanayii alanında faaliyet gösteren şirketler pazar payı, büyüklük, gelirler, istihdam ve teknoloji yatırımları bakımından üç grupta toplanmaktadır. Birinci grupta, büyük savunma projelerini yürüten ve savunma ihtiyaçlarının tedarikinde ana yükleniciler olan ASELSAN, TAI, Roketsan, MKEK, HAVELSAN, Otokar ve FNSS gibi büyük şirketler yer almaktadır. Bu grup içinde TSKGV’ye bağlı şirketlerin hâlâ önemli bir gücü bulunmaktadır. Bunun yanı sıra MKEK, STM gibi kamu şirketleri ve Otokar, FNSS, Nurol, BMC gibi özel sermaye grupları da bu kümede yer almaktadır. İkinci grupta orta ölçekli projelerde doğrudan ana yüklenici olabilen, ancak çoğunlukla büyük projelerde ana yüklenicilerin alt yüklenicisi olan ve alt sistemleri geliştirerek üretme ve ana yükleniciye teslim etme görevini üstlenen STM, SDT, Savronik, Alp Havacılık, HMS gibi savunma sanayii şirketleri yer almaktadır. Üçüncü kategoride ise küçük savunma ihtiyaçları kapsamında doğrudan TSK’ya veya birinci ve ikinci kategorideki şirketlere parça ve aksam sağlayan şirketler yer almaktadır. Bu şirketlerin büyük bir kısmı salt savunma sanayii şirketi olmayıp aynı zamanda ağırlıklı olarak diğer sektörler için de üretim yapan KOBİ’lerdir. Savunma sanayii pazarının büyümesi üçüncü gruptaki bu şirketlerin savunma sanayiinde alt yüklenici olabilme arayışlarını artırmıştır. Türk savunma sanayii sektörünün zirvesindeki birinci grup aslen oligopolistik bir yapı sergilemekte, bu yapı içinde belirli bir işbölümü ve kısmi bir rekabet göze çarpmaktadır.
Türkiye savunma sanayiinde özel sektör şirketleri yoğunlukla kara ve deniz araçları alt sektörlerinde yer almaktadır. Gerek ciro gerekse ihracat tutarı bakımından en önde gelen ürün segmentini oluşturan bu alt sektörlerde şirketler arası yoğun rekabet ve iktidarla bağların son yıllardaki belirleyiciliği göze çarpmaktadır. Rekabetin en yoğun olduğu sektör zırhlı kara araçları olup, İSO verileri itibarıyla de BMC, Otokar, FNSS, Nurol gibi ana firmaların aynı net satış diliminde (5 milyar TL altı ve eşiğinde) yer aldıkları görülmektedir. Siyasal iktidarla ilişkiler bağlamında, kamu ihalelerinden dışlanan ve iç pazarda pay bulmakta zorlanmaya başlayan örneğin Otokar gibi bazı şirketlerin ihracata ve yurtdışı yatırımlarına yöneldiği gözlenmektedir. Siyasal iktidarla daha yakından ilişkili örneğin BMC gibi firmalar ise devlet ihalelerinden çok daha fazla faydalanabilmektedir.
Hava araçlarında teknoloji ve maliyetler çok daha yüksek olduğu için rekabetin çok daha az olduğu, havacılık ve uzay sanayii sistemlerinin geliştirilmesi, modernizasyonu ve üretimi; sabit ve döner kanatlı platformların tasarım ve üretimi; motor ve motor parçası üretimi gibi alanlarda sermaye çapları ve sektörde eskiliğe dayanan birikimleri sayesinde TSKGV’ye bağlı şirketlerin hâkimiyetinin devam ettiği gözlemlenmektedir. Havacılık alt sektöründe hem askeri-stratejik hem de ekonomik olarak yeni bir niş ise İHA üretiminde gözlemlenmektedir. Küresel insansız hava sistemleri pazarının hızla gelişmesi ve 2016’dan itibaren Türkiye’nin ürettiği İHA ve SİHA’ların yurtiçi ve yurtdışı operasyonlarda sergilediği performans, hem uluslararası alanda hem de Türkiye kamuoyunda bu hava araçlarına yönelik yoğun bir ilgi doğurdu. Bu ilginin arkasındaki bir diğer faktör de insansız hava araçlarının TUSAŞ’la beraber en büyük diğer üreticisi olan Baykar Savunma’nın Cumhurbaşkanı’nın damadının ailesine ait olmasıdır. İnsansız hava araçlarına dair bu büyük başarı söylemi, İHA’ların motorları ve diğer kritik alt sistemleri bağlamında yurtdışı bağımlılığı konusunda gerçek bilgiye ulaşmayı imkânsız hale getiren politikleşmiş tartışmalara neden olmaktadır.
Türkiye’nin savunma tedarikini içeriden karşılama yönünde gösterilen çabalar, tepedeki büyük şirketlerden aşağıdaki alt yüklenicilere ve taşeron olarak sektörde kendilerine yer bulan KOBİ’lere doğru sermaye birikiminin tabanını genişleten bir gelişme olarak yaşandı. Özellikle son on yılda gerek savunma harcamalarındaki artış ve sanayi katılım ve offset oranlarının yükseltilmesine yönelik atılan adımlar, gerekse de Türkiye ekonomisinin girdiği kriz konjonktürü küçük işletmelerin görece yüksek kâr vaat eden savunma sektörüne girişini hızlandırdı. TSKGV’ye bağlı şirketler ile kamunun sanayi kümelenmeleri ve OSB uygulamaları üzerinden KOBİ’lerin savunma, güvenlik, havacılık ve uzay alanlarına yönlendirilmisinin etkili olduğunu görüyoruz. Bu durum yapısal bir kriz içerisindeki sermaye birikim modelinin nefes alması ve sarsılan meşruiyetini tahkim etmesi açısından savunma sanayiinin öne çıkarılmasına da işaret etmektedir. Savunma sanayii yatırımlarının böyle bir işlevi olup olmayacağını değerlendirmek için sermaye grupları ve şirketler temelinde çalışmalara, diğer bir deyişle makro düzeyden mikro düzeye geçiş yapan analizlere ihtiyaç duyulmaktadır.
Raporun tamamını okumak için TIKLAYIN
Kaynak: Yurttaşlık Derneği
